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[42]同前注[26]，章程文，第26页。

[4]前注 ③，习近平文，第 197 页。江国华：《行政转型与行政法学的回应型变迁》，载《中国社会科学》2016年第 11 期，第 130 页。

[56]以此为例，各群团组织要履行不同于一般社会组织的独特职责，他们的人民团体规章也势必具有区别于一般社会组织内部规范的特征。如果采用更符合文本内在逻辑的标准来划分，在团章之下，就《团内规章制定条例（试行）》第3条所称团的履职和团的建设两方面而言，主要涉及前者的团内规章至少应当包括《中国共产主义青年团重大事项请示报告条例》《关于新形势下推进从严治团的规定》等，主要涉及后者的团内规章至少应当包括《中国共产主义青年团发展团员工作细则》《中国共产主义青年团干部教育培训工作条例（试行）》。为了推动这些工作，有关机构已经制定了大量的法律法规和规范性文件。本文即是从理论法学和党内法规学角度对人民团体的规章制度开展的研究。而基于篇幅考虑，本文则主要以全国总工会、共青团、全国妇联等三大人民团体制定的规章制度为例加以说明。

但全国总工会并没有与任何国家机关联合发文，条例在形式上也没有体现出如何会同国家机关为之。[15]就其功能而言，人民团体和一般社会组织仍有明显区别。第一，符合党中央方针政策。

[3]我国人民代表大会制度同样包含立法机关独占立法权这一原理，不同时期的宪法对立法权的归属作出了明确规定。无论授权决定还是依决定所立之法，都须遵循这一原则。具体而言，不得违反法律包括如下内容：既不能在狭义上违反法律，亦不得变更法律，还不能抵触法律。早期美国坚持三权分立而不承认授权立法，其后迫于情势允许授权，但国会保留事前同意权，法院对授权立法进行事后监督。

前者指授权立法须形式合法、不得超越授权范围、符合授权事项、不得逾越授权期限。立法权来自人民授权，立法机关不得将人民委托的立法事项再委托给其他机关。

因为既然它只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。来源：《行政法学研究》2023年第4期。在我国，宪法和法律委员会是从属于全国人大的专门委员会，负责对各种法律草案和有关法律问题的决定进行事前审查。何为部分事项?即非整部法律。

[23]参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过),载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1317页。转委托又称为再委任,禁止转委托又称为已委托的事情禁止转委托,其来源于信任和委托理论，其本意为宪法上的原则，也是对立法权的禁止。我国授权立法采取授权决定+立法模式，虽名为行政法规，其实质属于法律，其理论和规范依据是人民主权、民主集中制和《立法法》第12条。同时，应及时总结经验，将实践中宪法和法律委员会审查授权立法决定的经验上升为法律。

《立法法》第11条规定了只能制定法律的事项，《立法法》第12条规定，本法第11条规定的事项尚未制定法律的,即授权立法的范围必须是本来应由立法机关制定法律，但却没有制定法律的事项。广义上不得违反法律是指授权立法不得违反实定法的诸项基本原则和具体条款。

其四，自动生效程序，即授权立法草案提交国会，40天内国会未经决议废止即成为法规并生效。其三，立法审查的对象是未生效的各种法律案，包括基本法律、法律、法律修正案、法律解释案、有关法律问题的决定以及授权立法。

(二)授权立法的法律属性授权立法不同于一般的行政法规，因其经由立法机关授权制定本属于法律之事项，故其具有法律属性，属于实质性法律。其理论依据如下：(一)立法机关独占立法权基于人民主权，当代各国在立法上奉行国会中心主义，或称议会中心主义，明确议会在立法中的中心地位，目的是排斥行政权篡夺立法权。我国《宪法》第1条第2款和第51条的规定包含了基本权利滥用禁止。授权立法不得抵触法律。对授权立法事前审查予以检讨，可及时总结宪法和法律委员会审查实务之经验，在遵守依宪治国、依宪执政前提下依法律行政，确保立法机关权威。行政机关制定授权立法必须在立法机关授权范围之内，任何超出授权立法范围的授权立法都是不被允许的。

我国授权立法采取授权决定+立法模式。《立法法》第13条规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。

报告指出：针对与现行法律规定不一致、修改法律尚不成熟、需要先行先试的改革举措，依法作出授权决定或改革决定。[17][日]室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第66页。

英国授权立法的监督可分为四类：其一，单纯备查程序，即授权法规完成后即生效，国会仅备案。授权并非转让，亦不等于代理，而是把权力委托给他人或机构代为执行。

这就意味着授权是有期限的，待时机成熟，立法机关收回立法权将授权立法上升为法律。时任司法部长唐一军在《关于〈关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)〉的说明——2020年8月8日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》中指出：以习近平同志为核心的党中央对推进粤港澳大湾区建设作出重大决策部署，强调要全面推进内地与香港、澳门互利合作。[11]唐一军:《关于〈关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定(草案)〉的说明——2020年8月8日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第4号,第641页。其法理依据在于，授权立法的性质属于法律，但其位阶低于法律，其效力在法律之下，故不得违反法律。

其三，积极性决议程序，即授权立法制定完毕后即向国会提出，于一定期限经国会肯定核准后生效。原则上，对授权决定和依授权决定所立之法既可分别审查，也可一起审查，即合并审查。

虽然授权立法的制定主体是行政机关而非立法机关，但其仍然属于立法权之专属事项，因包含对人民权利义务的规定以及罚则，受制于法律保留，须接受宪法和法律委员会的事前审查。法国宪法第38条第2项规定，须得国会之批准，如未能在授权母法所定之期日前提出请国会追认之，法律草案或未蒙国会批准追认，该条例即行失效。

[21][英]洛克:《政府论》(下篇),叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第88页。在事前立法审查过程中，宪法和法律委员会负有三重职责：既负责审查法律案是否符合宪法，也负责审查法律案是否合法，还负责审查法律案是否适当，即合宪性合法性和适当性。

国务院进行税收立法，其实是行使了本应由法律规定的事项，违反了义务法定和税收法定原则，属于空白委托即一揽子授权。[4]2021年10月23日，全国人大常委会授权国务院在部分地区开展房地产税试点改革，对征税对象、征税办法、征税日期作出修改。授权立法的事项须是法律，但必须是缺乏法律，即尚未制定法律。参见《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定》(2021年10月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过),载《全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第7号,第1316页。

第五，不得逾越授权期限。房地产税征收涉及人民财产权，属于《立法法》第11条规定的法律保留事项，理应由法律加以规定。

其二，被授权的机关必须是国务院，而不包括全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会、省级人大及其常委会、经济特区人大及其常委会等。授权立法属于立法机关的审查范围，这是各国议会委员会之通例，其依据是三权分立、立法机关独占立法权及同意权之保留。

另一方面，《立法法》第12条明确规定了授权立法的概念，指明授权主体是全国人大及其常委会。[10]故党中央方针政策和重大部署是授权决定和依授权决定所立之法的实质审查标准。